国家权力与国民财产的边界移动

阿良

为什么偏偏在文革极左结束之后的1982年，中国史无前例地确立了“城市土地国有”的宪法准则？谜底在于：国家大规模经济建设开展之际，如何分配土地资源——更准确地讲是如何配置某些位置上的土地资源——成为经济的一个焦点。其中，基础设施、工业、城市项目要占地，而身为土地之主的农民及其集体要叫价，是一个绕不开的尖锐问题。于是，“土地全盘国有”的立法主张抬头，只是顾虑“震动太大”，立法决策者才退而求其次，先把“城市土地国有”作为第一步，迈出去再说。
从1982年至今，满满30年过去了。当年的“顶层设计”，即从城市土地国有化过渡到全盘土地国有化，至今并没有实现。但是，仅仅“城市土地国有”这么一步，就根本改变了我国城乡关系，也重塑了中国城市化的制度和政策环境。成败得失，尽在其中，值得认真梳理。
本文的看法，由于“城市的土地属于国家所有”，至少有三个方面的权利边界随之发生变动。这些权利边界的变动，不能不影响国家行政权力运作的方向，也不能不影响资源配置，收入分配、以及经济社会的基本秩序。
首先变更的，是国家权力与国民财产的权利边界。事实很清楚，直到1982年，我国城市里还存在民间的私有土地。对这些国民的私人财产，国家是不是可以用行政权力加以剥夺或实施“国有化”呢？过去对这个重大问题的回答，是经典的社会主义改造理论：对剥削者的私人财产，可剥夺，因为那是“剥夺剥夺者”。但是对劳动人民的私人财产，就绝没有剥夺的理由。后者也是“私”，但要区别处置。属于生产资料的，可以引向“合作经济”——以劳动者私产为基础的一种公产，但不能无端端地国有化。属于生活资料的，那就继续私有好了，因为把一切生活资料全部国有，从来就不是科学社会主义的理论和纲领。
可是，“城市的土地属于国家所有”，却把原先城市里并不属于剥削阶级、而属于劳动者自用的那一点私有土地，也一古脑儿地“国有化”了。这里，生产资料与生活资料的划分消失了，剥削与非剥削的区分消失了，自用消费与出租经营的差别也消失了。自此，行政权力可以长驱直入，直接将国民私产国有化，其行为的根据，也超越了过去的经典划下的杠杠。这当然是在社会主义改造之后，又一次变更了国家权力与国民财产之间的边界，影响极其深远。
其实，1982年宪法修正草案向全民公开征求意见时，对国家权力范围的此次变更，是有不同意见的。也是许崇德先生的《中华人民共和国宪法史》，记录了当时的一些意见反馈。“不少群众对宪法修改草案关于宅基地所有权的规定提出不同意见”，如“北京王永泉等提出：‘宅基地是属于个人的，不应归国家或集体所有。尤其是土改以前属于贫农的宅基地，是祖祖辈辈传下来的，宪法应给予保护’”。(第450页)。虽然这些意见被公开引用得不多(更详尽的应该在那次修宪的档案之中)，但加上前文引用过的修宪委员如杨尚昆、杨秀峰、江华等人所持保留态度，至少说明国家权力在土地方面的扩张，并不是风平浪静，完全没有反应的。
当然，主流意见还是针对国家用地与农民的“扯皮”，同时兼顾全部土地国有化的“震动”，先把城市土地“国有化”了再说。历经讨论的宪法修正案也经全国人大高票通过，成为新时期的根本大法。从此，“城市土地属于国家”就成为统领其他相关法律和政策的宪法准则，也在未来展开的城市化中发挥着基础的作用。
客观地看，城市土地的另外一个特点，才使得新土地法则的通过与实施不显得那样惊天动地。这就是城市土地之上，建有大量房产。这是城市的特点引起的。讲过的，城市由密度来定义，大量人口和其他资源在空间上集聚，就是城市。所以，1956年中央书记处二局报告所讲“一律收归国家”的，只是“一切私人占有的城市空地、街基地等地产”。按一般的理解，这些地产不过是城市里的空地或可供公用的街基地，私人占有的数量本来不大。真正量大的，还是上盖了私宅的私人土地。
等到文革风暴来临，“没收归公”的范围扩大，有文件重新定义“街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”时，已经是天下大乱的非常时期了。文革结束，落实干部、华侨、知识分子政策，开始的时候是连房带地，一并还给原业主的。但是1982年宪法通过之后，“城市的土地属于国家所有”，落实房屋政策就“只还房、不还地”了。
这就带来一个对日后影响深远的变化——“房地分离”。本来在物理上，房、地天然一体，在土地上只要建了房，那房就离不开地，地也离不开房。把房子拆了只剩下土地不是不可以，但那只是一幅“净地”，再也不算房地产就是了。全世界城市都叫房地产，就是唯房地一体才算个“物业”。但是我国1982年宪法之后的法律安排，却搞成了一个“房、地二元”格局。私人房屋还有法律地位，因为新中国成立之后从共同纲领以降，所有宪法修订一以贯之地“保护公民合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产”。但城市私房底下的那幅土地，从1982年修宪后却“属于国家所有”。如此私人的房，国家的地，会不会有问题呢？
当时一般的理解，房地总是不可分的，所以只要宪法保护居民的房屋私有，那么私房所占的那幅土地，在事实上也只能归房主使用；一旦发生房屋转让，那么“地随房走”，相应的土地也就转到下家。以这么个常识看问题，“城市土地国有”对于私宅不过是名义上的，实际的权利，还是服从房地一体的私人业主。
但是也可以有另外一种理解：既然土地是国家的，就要服从国家意志和需要来使用。在国有土地上的房屋，那就得与在私有土地上的房屋有所不同，国家不用时可以给私人用，但国家一旦需要，那私人就要服从。转让之际，也是“房随地走”，地主的意志要支配房主的意愿。
哪个解释对？不重要。重要的是，财产关系不是学术问题，可以公说公有理、婆说婆有理，以百花齐放来促进繁荣。财产关系涉及当期行为与对未来的预期，以权利边界清楚为上，否则何论“止纷定争”？但是，中国式的“房地分离”，却留下一个太大的权利模糊空间。正如日后的实践所显现的，利益巨大又权利边界模糊，势必引发角力式的博弈：当行政权力膨胀的时候，“国有土地上的房屋拆迁”长驱直入、一日千里；但是等到民权意识张扬，同样的“国有土地”又落为一纸空文。原来，“房地分离”支持着各种诉求，端看参与争夺的各方力量对比的消长。这当然刺激纠纷、引发争抢，时不时给文明的城市化打上野蛮的印记。
“城市土地国有化”引发最大的挑战，还是国家与农民的关系。新准则带来一个新逻辑：只要城市边界扩大了，土地国有化的规模也就得以扩张。这涉及另一个大题目

阿良

城市土地国有是全盘土地国有第一步
——城乡中国系列评论之二十七
周其仁
经济观察报 2012年10月22日 星期一
上周本栏梳理“城市土地国有”的来龙去脉，厘清了一件事实，这就是包括“文革”极左在内，也没有能够把城镇的私宅民地彻底收归国有。1975年的宪法还承认城乡都有可以征用的非国有土地，但七年之后通过的1982宪法，利利落落11个字就宣布了“城市的土地属于国家所有”。其间，中国究竟发生了什么？
一个可能，就是在1975年之后，虽然“文革”强弩之末，但又在城镇私宅国有化方面烧了一把火，在事实上完成了国有化。倘若这样，到1982年修宪之时，生活中的私宅民地已经完成所有权方面的国有化改造，法律不过记下一笔事实，大声无音，不会惊天动地。
但是资料验证不了这一点。上文引过的，最初提出“一切私人占有的城市空地、街基地等地产，经过适当办法，一律收归国家”，是1956年。后来说“到十年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了”，“无论什么空地(包括旗地)，无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有”，是1967年。但是如何在全国范围推进，连这份语调十分激进的《纪录》，也不过允诺各地见机行事：“如果你市认为需要，就可以根据中央1956年的指示精神采取适当办法进行土地收归国有的工作。市里可以作出决定，也可请示省里批示，只要大方向不错，有些手续不够完整，那是枝节的问题。”
从1967年到1975年，该疯狂的都疯狂过了，但实际上离城镇土地全盘收归国有的目标，还有不小的距离。更为悖论的地方，是文革根本不把法制看在眼里，所以“收归国有”尽管口号震天、行为乱来(没收房产、火烧地契、拒付租金、重分住户)，却没有人会去办房地产国有化的“过户手续”。因此在法律表达上，城镇的私有土地并没有因为“革命”而真正终结。
“文革”宪法的次年，发生了天安门“四五”事件，然后就是毛泽东辞世、“四人帮”垮台。“文革”想不收场也不行了。再过一年，抓纲治国，“两个凡是”，终究也没有守住“左”的大统。到了1978年，“实践检验真理”势不可挡，中国航船正式拐了一个大弯。是年3月通过的“1978宪法”，显然还脱不开文革的框架——政府还叫革命委员会、国家仍不设国家主席——但年底十一届三中全会召开之后，那部宪法也失去了得以贯彻的政治条件。像落实干部、知识分子和华侨政策这样的工作，一个重要方面就是退还私房。这与过去的“收归国有”，完全南辕北辙。
等到改革开放打开了局面，邓小平于1980年部署重修宪法。全国人大专门成立“宪法修改委员会”，紧张工作两年，成果就是1982宪法(有老外称之为“邓小平宪法”或“改革宪法”)。此期间，在城镇实际工作的层面，反“文革”之道的“落实政策”还忙不赢，哪里有人还会继续推进“城镇私地国有化”？
这样梳理下来，1982宪法第10条宣布的“城市的土地属于国家所有”，既不是对已发生事实的确认和承认，也不是文革前后“把城镇土地收归国有”政策的继续。如此果断地宣布城市土地国有，我的看法，是遇到了新情况、新问题。其中最为突出的，是国家在工作重点转向大规模经济建设的新时期，如何处理建设与非国有土地之间的利益瓜葛。
这样一个看法，是仔细阅读了1982修宪的有关讨论记录后得出的。这方面，最公开、全面而又权威的，当数许崇德先生所著《中华人民共和国宪法史》(福建人民出版社2003年第1版)。许先生是人民大学法学教授、知名宪法专家，且亲历1982年修宪的全过程，是宪法修改委员会秘书处的成员。他的著作，不但勾勒了新中国成立后自《共同纲领》以来每部宪法的来龙去脉，还特别记录了修宪过程中方方面面的意见、观点和建议，有助于我们了解抽象的宪法条款背后的含义。
关于1982宪法的土地条款，许著提供了胡乔木对修宪稿的一个说明文稿。这里有个背景，自1980年邓小平提出修宪之后，最初就由胡乔木担任宪法修改委员会秘书长，负责修宪工作。到1982年，胡乔木因为身体情况，邓才提议彭真挂帅。这样，修宪草案最早在胡乔木主持下提出来，然后才交付委员会多次讨论，最后还经由全国范围的公开讨论才最后定案。
胡乔木的这个说明，是在1982年4月12日下午向第三次全体会议提出的。讲到“总纲”的第7点，是土地所有权问题。胡乔木首先介绍，“有人提议城乡土地一律规定为国家所有，另有人则认为，农村土地国有，会引起很大震动，没有实际意义。”接着应该是他本人的看法，“如果规定农村土地一律国有，除了动荡，国家将得不到任何东西，即使宪法规定了国有，将来国家要征用土地时，也还要给农民报酬。由于目前还没有统一的法律规定，因此出现不好的现象，例如农民要价过高，提出种种苛刻的条件”(第417页)。
这里有两个矛盾的考虑：其一是城乡土地一律法定国有，其二是农村土地国有可能引发震动。我们先来看第一方面的考虑，究竟从何而来。其实胡乔木已经点到，理由就是“农民要价过高，提出种种苛刻的条件”。关于这一点，不少委员有同感。例如许著提供的宪法修改委员会第二次会议讨论记录，方毅就大声疾呼“土地国有”，因为“国家企业、事业要发展，要用地，而土地有限，郊区和农村土地归集体所有，变成他们向国家敲竹杠、发洋财的手段。一亩地索要上万元，靠卖地生产队可以安排社员一辈子、三辈子都过好日子，不需要劳动了”，“矛盾发展到武斗，你盖他就拆。科学院盖房用地，付了三次钱，国家财政开支就成了无底洞。现在国家征地比登天还难。而农民自己盖房，却大量占用好地。郊区农民自盖旅馆的很多，有的大队不种地，单靠出租旅馆赚大钱。这样下去，富了农民，穷了全民，矛盾越来越尖锐。我国矿藏发现较少，发现了要开采就与农民发生矛盾，要花很大的代价，限制了国家的发展。因此，建议土地一律归国家所有，集体只有使用权”(第404页)。
三天后的4月15日，第三次全体会议对第10条的讨论，钱昌照、胡子婴、荣毅仁、刘澜涛等委员也都“赞成土地国有”。他们的根据，也是看到经济建设一旦牵涉土地，就会发生“扯皮”，包括国有厂矿“挖掉一棵树就要给农民1000元”，“还要求把他们全部老少都包养到老”，“给农民盖了房子，安了电灯，每年还闹个没完”，“你要用地，他1亩地要你30万，甚至100万！”(第425－426页)
但也有委员更多考虑事情的另外一面，即农村土地国有化可能引发震动。如杨秀峰认为，农村土地国有“没有意义！更会吃大锅饭。土地国有，如何管理？谁来使用？管理很复杂，还有干部的情况”，所以他不同意修改，“我看维持原文还较实在 (第426页)”。还有杨尚昆也赞成维持原文，“土地即使国有，扯皮也解决不了。城市土地国有，天津街道拆迁时有3户硬不搬。北京广安门也有这种情况。宣布国有，震动太大，有征用这一款，就可以了。逐步过渡较好，先通过土地征用条例”(第426页)。
彭真在讨论中有篇较长的发言，读下来他是综合了以上两种考虑。“我赞成国有，但应采取渐进的方式。”“无论国家所有，还是集体所有，你用土地，他都得向你要钱。现在，先把城市定了，规定‘城市的土地属于国家所有’，郊区的土地按照法律规定，法律规定属于国有的，属于国有。农村、镇、城市郊区的土地属于集体所有，这样，震动小一些。”
这些记录稿表明，1982年修宪提出“城市土地国有”的出发点，并不是从城市内在的情况、问题和要求出发的。出发点是国家工业化大规模展开与农民土地之间的“扯皮”，解决办法就是法律规定土地全部国有(方毅的建议)，或“届时国有”(钱昌照的意见，即占到哪块就宣布哪块土地国有)，或“原则上土地国有，例外的是集体”(荣毅仁的意见)，但考虑到党领导农民分得土地、完成了集体化，一下子又国有，震动太大。权衡之下，“先把城市定了”，用渐进的办法实现土地国有。
在讨论中真正考虑到城市情况的，是江华。他提醒，“宅基地，大城市与中小城市有区别；房改了的与没有房改的，也有区别。一下子国有，这些区别全没了”(第426页)。不过这个熟知江浙城镇情形的委员意见，似乎没有引起其他委员的重视。我的理解，此次土地条款修宪的原意，并不是在城市范围内发现了要解决的紧迫问题。当时委员们考虑的，是大规模国家工业化占地与农民之间的矛盾。既然全部土地一下子国有化的震动太大，那就先迈一步，从城市土地的国有化起步吧。

号号

我是来打酱油的。

小马哥

号号 于 12-10-30 10:40 AM 写道：
我是来打酱油的。

灰色天空

土匪就喜欢抢占山头拦路劫财